近百年农地产权改革的三大“盲区”
当前的中国农村，正在进行的是给农民的土地确权，其中包括农民承包的耕地、林地、和宅基地及其它称之为农民集体所有的土地；人称是中国农村的第三次土地改革。
众所周知，中国当前正在进行的农村土地产权制度改革，开始于上世纪20年代未中共领导的苏维埃土地革命。回望这近百年来农村土地权益改革的历程，学术理论至今纷争不已，改革实践仍呈拉锯式反复；何以如此，综合起来，农地权益改革的认识始终存在三大“盲区”。当前的土改，如何正确处理好农村土地权益关系，真正落实给农民土地财产的“还权赋能”，则亟待走出这三大改革的历史盲区：
一、混淆了国家及其政府与农民间排它的不同土地权益
人类历史的发展告诉我们，国家的国土资源权益，大层面可分二个层次：第一层次是内外层面，即具有对外与对内两种不同权益；其中，对外，是一国之主权，或曰国土所有权，即国土主权所体现的国家土地所有权，它是独一无二，这就是现在人们口中常说的，土地是国家的；对内，则是一国之内的国土资源开发利用权，即国家与国民所以要捍卫自己一国国土主权，是将其用于为全体国民创造社会财富的基础性资源。第二层次是国内层面：即体现为一国之内的国土资源开发利用层次，其前提是政府领导国民保卫国家国土主权和民众投身于获得土地创富资源的浴血奋战：即所谓政府是“给土地，获江山管理权”；国民是“打江山、保江山，获土地财产权”；因而国土资源对内就体现为政府与国民间的双层权益；将其置于农地资源权益上，就是政府对国土资源开发利用的管理（控）权和农民对占有及耕耘之土地的财产权。这两种土地权益，不是政府或农民非此即彼的单边所有权权益，而是政府与农民间二级不同属性且层次分明、具有独占排它的土地权益，两者间已经不存在初始的土地所有权之争，而是如何有效利用好土地资源达至民富国强的、不同属性的权益安排。然而，开始于上世纪20年代的苏维埃农村土地权益改革，先是井冈山等《土地法》明确规定，土地所有权归政府单边所有，待一出问题，随即便于1931年很快从政府所有侧向农民所有；1947年重开农村土改，先是土地所有权归农民所有，紧接便将其收归为农村集体的公共所有；1980年代改革，先是改革为所有权与使用权两权分离，至中共十七、十八届三中全会，进一步提出要继续推进农民土地承包经营权的确权改革，并提出确权后农民土地承包经营权为“长久不变”之权，可以抵押担保和市场流动，可是2014年1号文件以来，又将承包经营权一分为二，规定只有经营权可抵押担保和流转，同时在学术界和管理层中，则弥漫着农地是国家的，怎能“确权”给农民和让农民市场流转的声音。这种两头倾斜，反复摇摆，最终陷入了公有或私有、国有或农有的长期纷争及其一端倾斜的理论误区，混淆了国家农地作为国土资源第一层次的对外国土主权（所有权）和对内资源利用开发权益的区别，模糊了国家及其政府与农民间各对农地所具有的不同属性的独立权益，从根本上影响了农地权益改革的正确进程。
二、土地权益改革实践便做成了“所有权”通吃“游戏”
因前述农地权益改革的探索中，没能在第一层次理清国家对外的国土主权（所有权）与对内的政府和农民间不同属性土地权益的区别，共和国政府在改革与理政中，自然最终都采取了掌控土地所有权政策而给农民土地使用权，甚至以土地农民集体所有制，用“一大二公”式的公共劳动、公共分配等形式，实现政府对农地所有权益的全面掌控（到改革开放后，政府征地也只补偿地面权，并没有涉及补偿农民集体的土地所有权）；尽管在实行家庭承包经营改革之后，通过土地所有权和使用权两权分离，规定农民具有土地的承包经营权，承包法还进一步明确土地承包经营权，包括占有、使用、出租、收益、转让等众多土地权益。然而，所谓的土地权益，法权上本应是具有独占排它性的财产，在物权法中则应是具有物权属性的财产权；但是在实际运作中，却只能从属于一权独大的政府或集体的所有权。农民这众多的所谓土地权益，放在所有权面前，都因为没有排他与独立性，均陷入产权主体不清和权益残缺困局，无法成为自主创业创富的关键要素，最终做成了“所有权”通吃农民土地权益的“游戏”。
三、保护农民土地利益的改革成了惧怕农民土地财产权益
现代中国的农地权益改革，历经近百年的实践，至今仍然纷争不断，左右两端摇摆，拉锯式无法推进，原因可能很多，但最主要则与农地权益改革陷入的上述三大认识盲区紧密相连。当前，随着生态文明新时代的到来，人类经济社会发展因受到资源环境、生态、粮食、食品安全保障等因素的制约，农地的社会公共空间与公益性都在扩大，国家及政府对农地所要承担的社会发展与管理权能也相应增加，而农民的土地财产权益及其经营也自然受到这一时代新要求的制约；同时前述农地权益改革三大认识盲区，影响了农地权益的国家与农民两权长期边界不清，农民权益残缺，导致公、私两权外部性同时放大，乡村乱象丛生：乱征多征、乱拆乱建、侵占良田，土地抛荒，青壮逃离，干群矛盾加剧，生态环境恶化，经济社会发展难以持续。因此，当前进一步深化农地权益改革，亟待走出近百年来中国农地改革的三个盲区，根据生态文明新时代的社会发展要求，在国土资源开发利用层面，通过政府与农民间的二级确权，尽快在政府与农民间重新界定新的土地权益边界，其主要内容：政府对国内的农地权益为国土资源管理或管控权，包括立法权，比如土地管理立法、社会发展规划（征地）和生态环境保护等法规；保护公私土地财产权；管控权：用途、农田、环境、粮食安全、食品安全等；税收调节权，防止当前严重的以地暴富现象。而农民的具体权益，则体现为农地财产权，包括继承、租赁、转让买卖、抵押担保四大权能，土地作为农民的财产和关键性创业要素，只要不违背国家上述四大管控权，农民土地这四大权能应一个不留，[②]而且是长久不能变的！这是具有生态文明理念与时代要求的农地二级权益结构，是一个“边界清晰，平行对等；独占排它，相互制衡”的权益结构，也是助推政府处理好与市场关系的制度设置。逐步而全面地赋予农民，
综合上述内容，推进具有生态文明理念和针对当前中国农地权益与社会发展乱象的农地二级权益确权改革，在农地公共公益职能空间，是建构更有为的监管政府；在农民土地财产权益空间，则要让它不侵害公共空间和公共利益下无障碍地流转起来。
（2016年7月2日在中国人民大学召开的第二届“经济与历史”学术研讨会的主旨发言）
