政府主导下的经济发展
——1927-1937年南京国民政府与市场调适关系分析
温锐1 周海燕2
（江西财经大学 生态文明与现代中国研究中心，江西 南昌 330013）
摘 要 南京国民政府主导下的经济发展具有强制性制度变迁特征，亦是对二千多年中国“重农抑商”路径锁定的继续突破。政府通过制度与立法保障和国家资本主义政策，建构现代金融体制和加强国家关键资源管控，推进自由契约、财产权和自由企业的保护，激活要素市场、产品市场，引导新兴工商产业发展和传统农业振兴；开放与自由使金融市场、商品市场以及土地市场表现活跃，乡村复兴使传统农业迈向现代转型之路，商会、农会、同业公会等民间经济组织及舆论自由构成经济发展的助力与保护，同时还促进政府及其决策之优化；政府与市场双向互动关系迎来了近代中国经济发展的第二个黄金期。该时期南京政府重构政府权威与适时有效干预经济发展、政府与市场在经济社会发展中形成双轮驱动态势和大量专家精英参与制度设计和决策减少试错成本等，具有重要的历史借鉴意义。
关键词 南京国民政府时期 政府主导 市场调适 经济发展
一、问题的提出与研究缘起
在近代经济史领域，关于南京国民政府（1927-1937年）与中国经济社会发展的研究，成果已有不少，形成了三种观点：一是认为南京国民政府“完全成为帝国主义的统治工具”，“不仅扮演阻滞工业化进程的作用，也无法承担领导社会经济发展的重任”，使“社会生产力遭到严重摧残”；[1]或视其为“代表大地主大资产阶级利益”，扮演了阻碍近代工业化发展之角色。[2]二是认为南京国民政府以国家垄断资本主义推动了该时期国内市场继续扩大与工业发展，但国家资本主义的不断发展，破坏了产权自主和交易自由，阻碍了民族资本主义发展。[3]三是指出南京国民政府这十年间“既是国家资本开始扩张时期，也是私人资本继续发展时期”[4],“对中国近代工业发展和经济增长起了积极推动作用”[5],其“生产力较民国初期有巨大发展[6]；南京国民政府虽是历史上“官僚资本”的继承并具有半封建半殖民地性质[7],并发展成为“国家垄断资本主义”[8],但该时期经济发展则是近代经济史上的“高峰”；有的则将该时期称之为民国经济发展的第二个“黄金时期”。[9]
显然，伴随改革开放的发展，该问题的研究正在不断深入，仍然存在问题是：（1）对政府在经济社会发展中的重要作用认识不够准确，视南京国民政府通过国家资本主义模式，在发挥市场配置经济资源作用的同时，加强政府对经济社会发展必要干预这一近代经济史上的转型没有准确认识，甚至简单将其视为封建专制、或官僚垄断、或“统制经济”；（2）无视该时期自由市场经济的存在，因此即使肯定了南京国民政府该时期主导经济发展的成就，但仍然没有能准确解读好经济社会发展中政府与市场双向互动并推动发展的史实。本文认为，正是南京国民政府当年对经济社会发展的有力干预并发挥自由市场的调节、博弈功能，才迎来该时期中国经济社会发展的所谓“高峰”或“黄金期”。
二、南京国民政府调控经济社会发展的主要举措
诺思认为，统治者总是有竞争对手的，竞争的国家或其国内可能成为统治者的人，后者类似于一个垄断者的潜在竞争者。[10]内外危机下的南京国民政府，有着来自国内外与其政权进行争夺的竞争者；受世界资本主义经济危机和凯恩斯主义的影响，选择了政府主导的国家资本主义经济发展道路,以解决民国以来政府与市场双失灵的经济发展困局，经济社会发展也进入近代第二次“黄金时期”。
(一) 制度保障以满足市场发展之需求
国与国之间的竞争实际上是制度的竞争。经济发达国家的制度对落后国家有着示范与学习效应，从而产生制度的移植与学习，以便促进一国经济的发展。[11]制度是多元化的，政治、法律、经济、社会制度皆对经济绩效有重要影响。南京国民政府建立后，展开了政治、经济法律制度的革新与建设：1929年3月《训政纲领》与1931年6月《训政时期约法》先后颁布，确立五院制政府，1936年5月5日《中华民国宪法草案》出台，努力构建具有现代气息的政府机构、政治体制以及有效的中央集权制政府，为当时经济建设搭建政治平台。各项经济法规相继出台，如《公司法》、《工厂法》、《矿业法》、《奖励工业技术暂行条例》、《特种工业奖励法》、《工业奖励法》、《限制外国工厂案》、《盐法》、《农会法》、《土地法》、《租佃暂行条例》、《中央银行法》、《国定进口税税则》等，几乎囊括了经济生活各个方面，成为清末以来历届政府中颁布法律条文最多的当权政府，也是近代百年中国经济法制建设最全面的时期。诸多法规建立起政府、市场生产者与消费者之间的行为约束制度，违反行为约束制度皆有相应惩处机制，保护产权并降低交易费用，建立经济发展制度环境。
南京国民政府在政治、经济方面法规制度的十年建设，基本与清末以来中国现代进程融合，引领着中国政治、经济制度现代化征程，推进了自由契约和财产权、自由企业的保护，有助于减少市场进入障碍与降低交易费用，要素市场、产品市场呈现活力，促进了新兴工商业发展和传统农业振兴和经济绩效之提升。
（二）财税、金融改革畅通市场渠道
美国思想家穆雷•罗斯巴德认为征收赋税是国家执行干预的主要形式，即使国家不进行任何其他干预，它仍然要征税，这种情况下的政府干预图景则充斥着等级冲突、压制和剥削。[12]鸦片战争后，中国国家主权悉数沦丧,作为政府主要税收来源的关税和盐税，其行政权力与税率皆由列强控制。
南京国民政府建立之后，借助国家银行与证劵市场发行公债，整理内外债，划分国家收支与地方收支，并进行盐税、关税、厘金制度改革。1931年5月公布《盐法》，人民可以自由买卖，任何人不得垄断，废弃了2000年来的食盐专卖制度。1930年5月关税自主权成功实现，南京政府重订海关进口新税则，分12级按物品性质分别征收5%至50%的进口税。1931年1月裁撤厘金，1934年全部废除厘金，对工商业的发展以及市场流通畅通，发挥着重要作用。为弥补厘金税收的缺失，南京国民政府逐渐颁布烟酒、卷烟、棉纱等统税条例，抗战前南京国民政府统税收入大幅增加，成为南京政府第三大财政收入来源。通过盐税、关税、裁厘改统与整理内外债务，国民政府摆脱初期财政赤字状态，为其主导国家经济建设和随即而来的抗战奠定了基础；其中财税改革扫除了市场发展进入障碍，促进了工商业经济发展，又为政府贡献更多税收，政府与市场在制度变迁中，体现良性循环之互动关系。但任何制度的变迁，都是渐进与缓慢的，并饱受制度不完善之苦，由于积弊未清以及缺乏制度保障，盐税流失现象较重。
清末以降，中国币制混乱，银两、银元、铜币、纸币等多种货币皆充斥于市场，且重量、成色、比价不一；特别是辛亥革命之后，中央政府权威丧失，严重影响货币正常流通与现代市场经济的发展。1928年，南京国民政府建立伊始，随即在南京建立中央银行。1933年，美国为摆脱经济危机施行白银法案，造成中国白银大量外流，银根紧缩，对外贸易状况恶化，市场出现萧条，银行、钱庄、工商业破产达上千家。为整顿币制混乱与市场萧条，1929年2月，国民政府颁布《度量衡法》，统一度量衡，施行废两改元；1933年3月财政部公布《银本位铸造条例》；1935年11月发布《关于施行法币布告》，宣布以中央、中国、交通三家银行所发行钞票定为法币，所有完粮、纳税及一切公私款项的收付，一概以法币为限，不得使用银类通货。[13]英国政府首先支持中国币制改革，其他国家随后陆续表示支持，南京政府币制改革成功实现。
弗里德里希•冯•哈耶克认为，多种货币竞争的理论从未得到过认真的研究，而政府垄断货币供应为什么被普遍视为不可或缺的，现有文献亦没有任何答案。他指出政府垄断货币最初的优点，在于单一的、一种容易辨识的、统一的货币大大有助于人们进行价格比较，因而能促进竞争的深化和市场的发育，但这种制度具有一切垄断行为的弊端，政府对货币的控制权推动了集权制。[14]南京政府通过币制改革，在政府权力管控下成功完成中央政府权威的重建，国家金融形势逐渐好转，物价水平恢复，外汇汇率降低，抗战前中国外汇市场得以稳定，国内市场流通畅通，中国经济发展呈现良好势头。哈耶克所指政府垄断货币最初的优点，当时中国经济发展予以了验证（南京国民政府后期货币政策导致的通货恶性膨胀则是政府集权对货币垄断行为滥用而带来弊端之反证）。
南京国民政府的建立与巩固，离不开中央银行、中国银行与江浙财阀提供的融资支持；反过来，两大银行之发展成为国家银行并确立其在金融市场中的优势地位，则离不开南京政府政治资本的扶持。中国银行作为近代中国最成功的民族资本股份制企业银行，历经南京政府官股逐渐增加的两次改组：1928年南京国民政府对中国银行第一次改组，被加入官股500万，占其股份的五分之一，使其成为经营国际汇兑专业银行。1931年《银行法》公布，1935年接受第二次改组，中国银行成为国家商业银行。1928年11月《中央银行条例》规定中央银行为国家控制的官股银行，1935年中国银行与中国交通银行，皆被强行加入官股。1934年国民政府将四省农民银行改组为中国农民银行,与中央信托局、邮政储金汇业局,形成“四行两局”金融网。
南京政府通过法律制度及相关条文的实施，推动控制或干预银行金融业之强制性制度变迁，促进了现代金融市场成功发育, 国家金融资本逐渐加强。通过以中央银行为首的四大“中”字银行的发展与不断扩大，南京政府建立起了近代中国主权色彩浓厚和独具特色的国家金融资本和现代金融制度，标志着现代银行体系与现代金融制度在中国的实现。它加强了政府对国家资源的整合管控，推动了清末以来经济的转型：政府的整理公债、“废两改元”与法币政策的成功施行方面，得益于四大银行的鼎力支持；政府投入救济城市与农村金融危机，尤其是救济农村金融，推动乡村建设方面，四大银行与金城银行发挥了重要作用。同时，缓解了南京政府财政困难和金融危机，起到安定市场秩序和稳定社会以及巩固统治的作用。
（三）“复兴农村经济”，发展农村市场
在发展农村经济方面，首先是开展土地制度改良。1930年国民政府通过《土地法》，宣布土地产权私有，规定地租不得超过耕地正产收获总额的37.5%。1933年颁布的《租借暂行条例》，规定租率的最高限额为37.5%。由于触动既得利益集团，交易成本过大，以及缺乏执行监督问责机制之结构性缺陷，农民负担依然较重。但农民享有土地私有产权、土地可以自由买卖这一权利得到保障，为农业复兴奠定产权制度基础，在当时的时空背景下，是合理、有效率的制度。
其次，南京国民政府利用中央行政力量推动农村合作运动。1934年3月公布《合作社法》，1934年5月中国农民银行成立，以合作金融为主的农村信用合作社发展迅速。由于南京政府强力倡导,1936年合作运动在全国农村已普遍开展,1936年12月成立合作金库，农村合作社数已达到 37318家,合作社员增至160万余人。1936 年12月南京政府又通令全国,规定在中央、省、县三级设立合作金库, 建立农村金融网。同时，支持民间力量推动农村复兴运动。知识精英梁漱溟倡导的乡村建设运动、晏阳初平民教育实验以及陶行知开办的晓庄师范，则对中国农民进行民智、民识教育，成为近代中国摸索“三农”问题的开拓者。
再次，是推广农业新技术以及农业良种改良。这主要由南京政府、各高校农业研究院以及民间团体（如华洋义赈会）主持。现代农业行政机关如中央农业推广委员会、中央农业实验所等相继建立，推广优良品种以及化肥，推广水稻小麦优良品种，改良蔬菜、果园、茶园，优化蚕桑，推广化肥，负责推广农业试验研究成果。1933年10月棉业统制委员会改进棉植业，并选购良种38000余担，分发苏、豫、陕、甘等省种植美棉266000余亩，我国粮棉增产第一次实现自给。[15] 1936年实业部制定《中央农业试验所与各地农场技术合作办法六项》，规定推广良好技术，举办各项讲习会以及办夜校，召集各地农场技术人员进行短期训练，培养农业技术人才。水利方面，淮河、黄河、西北水利工程的兴办，改善了北洋时期天灾横行状况，漕运、航运、公路等基础设施的开展，畅通了农村市场自由贸易和信息交流，提高了农村抗灾能力。1936年棉产总额较1935年增加79%，较1934年增加28%，达历年棉产量最高纪录。1936年全国农业大获丰收，重要谷物收成价值达法币56亿元，比1932年至1935年的平均产值高出17亿元。[16]农村商品化程度提高，主要农产品商业值在1936年增至45亿元，农村市场活跃，农村危机与失序缓解。
农业合作互助尤其是合作金融、知识精英发起的乡村建设运动，与国民政府20年代末30年代初推行的推行区乡制、建立保卫团为主要内容的乡村自治新举措，三管齐下，活跃了城市与农村金融市场，农业商品化程度提高，中国农业生产有所发展。这场南京政府主导的三农问题复兴事业推行合作与互惠制度，减少了农业经济中的信息成本与不确定性，降低交易成本，力图挽救农村经济，解除危机并重建已经失序的农村社会。内外交困，十年建设。南京政府以制度、组织创新与技术进步引领，通过农业经济组织与金融机构的合作、互惠活动而推动的的农村农业改良活动，是一场被事实证明是具有操作性的农村建设运动，推动了部分地区传统农业向现代农业的转型。
（四）政府扶持民营资本与国家资本主义发展
南京政府主导的经济改革与发展，以政治经济法律法规训先导，以金融税收改革为牵引，以农村复兴为基础，促使要素市场和产品市场空前激活。民营资本经济获得了继民国初期后的又一次春天般发展期，资本集中现象普遍，产业部门与金融业皆朝资本集中化发展，且相互融合。1928年至1937年，民营经济稳步发展，航运业、制造业、冶炼业、银行业等都有较大增长。这一时期民营经济最鲜明的特点是民族资本集中化程度更高，即出现大量民族资本集团，各行业的大型民营资本开展兼并、改组等活动，成立集团，如面粉业荣氏兄弟经营的茂新、福新集团，棉纺业张謇经营的大生纺织集团，烟草业简氏南洋兄弟烟草公司等。资产重组后的民营资本集团通过优化资源配置，提高了生产能力，如大生纺织集团的纱锭总数占全国的6.91%，申新集团纱锭数占全国的12.14%。这些资本多在千万元以上的集团大规模出现，采用先进技术设备、科学管理经验，推动了中国工业化发展，民族资本与外国资本竞争力上升，民营经济工业产品自给率偏高，亦成为政府财政收入的重要来源。但民营资本分布不平衡，主要集中在上海等大城市或沿海城市。
南京国民政府国家资本的发展是渐进式前进。1927年南京国民政府成立之初，随即接管了北洋政府之铁路、公路、邮电、银行以及国有企业，将其悉数收归国有。其次，南京政府通过强行增加官股等方式控制银行，建立国家金融资本之垄断地位，或强行将民间商办股份公司收归国有，如商办轮船招商局股份有限公司被强行收归国有。[17]1935年4月成立的资源委员会对矿产管制，垄断钨锑对外贸易，开展大规模重工业建设，直接成立钢铁、化工、冶金、电力、交通等国家资本企业，发展成为近代中国最大的重化工业、能源交通企业集团，国家金融资本与国家资本企业相互渗透。截至1936年，南京政府各部委及地方政府创办的工矿企业与银行等国家资本总额约在3亿元以上，政府加强了对经济发展的关键资源的管控，南京政府调控经济与社会发展的能量增强。
由于南京政府对商品市场与要素市场等方面的制度改革以及相关产权制度的保障，导致市场活跃与交易成本降低。作为市场发展的两个主轮子，南京政府十年时期的民营资本与国家资本，在政府垄断权力未被滥用之前，二者皆呈现双赢之上升发展势头，都出现资本集中化的企业集团，形成新的经济格局与经济结构。面对大敌当前，国家资本与民营资本家抱团式发展，为经济发展注入新活力，政府调控手段较为灵活，从而促成近代中国第二次黄金期之出现和1936年前后近代经济发展最高峰的到来，亦为抗战奠定了财力与物质基础。
三、市场创新经济发展并影响政府及决策
古老中国传统社会的数千年里，政府借助国家权力与伦理道德对市场进行约束，实行“重农抑商”并形成长期的制度锁定状态。近代以来，由于西方经济与文化之冲击，历经洋务运动、清末新政、辛亥革命以及五四新文化运动对中国传统经济制度及其文化的冲击，“重农抑商”政策实际实际已被发展近代新兴工商业所代替，市场地位提高。随着市场的开放与自由度不断提高，金融资本、货币市场、商品市场尤其是土地市场日益活跃，亦同时对政府施展其政策影响；市场中介组织如农会、商会、同业公会等这些被事实证明有效率的经济社会组织以及舆论自由，则在参与政府经济调控与市场管理以及监督方面，形成经济发展的助力与保护，促进政府决策之优化；政府与市场两者呈现双向互动与调适关系。
（一） 金融、货币与资本市场发展并巩固政权
南京政府时期金融改革对经济恢复发展起了至关重要作用。通过“废两改元”、“法币政策”等金融市场改革，规范货币与流通市场，股票、债券市场繁荣，交易费用降低，缓解危机并形成国家金融资本，四大银行与金城银行等商业银行，投入救济市面与农村互助合作与乡村建设运动中，农村社会无序状态与农村危机有所改观，农业经济恢复发展，因受三十年代国际经济危机而导致中国出现的市场危机状态也得到缓解。传统金融方式如钱庄、典当业等虽然在城市被现代银行取代南昌逐渐萎缩，但在农村金融中仍有着优于新式金融机构的重要地位，而在中小城市金融界，旧式钱庄业在促进工商业发展方面仍有重要作用。金融改革刺激了民营资本发展，各大银行加强对民营企业信贷放款，民营资本集团与国家资本企业大量出现，股票、债券等资本市场有所发展；同时，民营经济的大发展增强了南京政府财力和稳固统治基础。
乡村市场动力方面，南京国民政府通过一系列法律对农民土地财产权的保护以及租佃形式之多样化同样促进了农业经济的活跃与恢复性发展，农业商品化程度与农村市场活跃程度提高，形成一个自由的农村市场。据相关研究指出，三十年代50%的农业人口与租佃制有关，田底权与田面权的分离，加速了土地流转，随着农业经济与家庭副业的发展，一些大都市周边农村劳动力出现转移，也适应了因城市工业发展对劳动力的需求。
（二）农会与民间组织促进农村经济发展
大革命时期国民党与共产党短暂亲密合作期，农会建设蓬勃。南京政府的复兴农村经济，同时夹杂着与政敌中国共产党根据地农会建设相抗衡之政治目的，对过去农会进行重建。作为社会团体的农会，是由政府控制和有着统一制度体系的乡村农民组织，1930年《农会法》颁布，第一条规定农会以发展农民经济，增进农民智识，改善农民生活与发展农业为目的，该法确立农会制度与规范，赋予农会以法人地位。农会与华洋义赈总会、农村复兴委员会、中国农民银行、农本局、农业仓库、信用合作社，以及各级农业行政机构，进行复兴农村与乡村建设运动，共同救济农村及农业，推广新技术与新良种，改进农田。各级农会与信用合作社共同推行农贷，并呼吁减轻农民负担，如1933年江苏徐州、安徽宣城两地农会请求政府减少农民租佃负担，农会在促进农业发展方面具有制度性优势。[18]1936年前后，中国农村经济复苏，农业有所发展，农会对农民进行三民主义与国民党党治教育，乡村社会秩序渐趋稳定。民国时期最具影响力的民间组织—华洋义赈会，在南京国民政府十年时期为促进农村合作金融、农业合作社的建设，推广农业新技术方面，作了大量卓有成效的工作，并带动其他民间力量组织进行救济与发展农村活动，为恢复农村秩序与推动农业经济发展做出极大努力。
南京政府时期之农会，作为乡村农民组织，积极参与农村技术改良、农村金融等乡村建设活动，推动农村经济与农业发展，稳定乡村社会秩序以巩固南京政府统治。只是当年《农会法》将拥有10亩以下的佃农与无地雇农排除在外，广大贫雇农、中农资格被排除在外，入会率低，底层农民丧失话语权，群众基础差，影响农会功能最大化发挥。
（三）商会与同业公会等促进民营经济发展
行会是中国传统工商组织，商会是产生于清末的商会社团，同业公会的产生是中国行业组织从传统行会向现代工商同业组织转变的一个重要标志，三者之间既有差别又有联系，商会与同业公会都是政府进行经济调控与管理中的重要市场中介组织。[19]上海、天津、无锡等地商会选举制度以及机构不断完善，现代化特征越来越明显。
商会与同业公会等组织，积极参与政治和经济活动。1931年5月，中国商会成为国际商会成员，加强与其他各国商会的联系与合作，推动对外贸易发展；在改订新约运动、收回关税自主权以及申讨日本侵略行径，中国商会起了重要作用。国内方面，“九•一八”事变后，1932年2月全国商会联合会通电抨击政府不抵抗思想并宣传抗日；5月全国商会联合会、上海市商会、上海市银行公会和钱业公会发起组织废止内战大同盟会，在调停国共两党之争方面进行积极宣传。[20]上海、天津各地商会成立抗日团体，支持抗日救国活动，同时各商会积极提倡国货运动，发展民族经济。经济方面，为挽救危机和市场，各级商会积极促成南京政府法币政策之施行，并针对工商经济问题向政府献策，各地商会在政府支持下创办各级学校，培养技术人才，同业公会在改变行业壁垒、扩大市场竞争方面同样起了积极作用。
由此可见，南京政府时期商会与同业公会作为市场中介组织，同时又是具有极大独立性的社会团体，这些有效率的经济组织活动，接受政府管理，针对国事与时弊出谋划策并推动政府采纳，从而促进经济绩效提高，与政府关系呈现正向互动关系。
四、政府调控与市场调节的经济社会发展绩效
（一）近代第二次经济黄金期出现与工业化程度提高
南京国民政府主导下的经济建设，及对教育、铁路、公路等公共品建设投入，促成近代经济第二次黄金期出现，产业结构现代化特征加强。农业生产逐渐恢复与发展，水稻、棉花等农作物产量达到旧中国最高水平。农产品商品化的速度加快，由1919年的217171.9万元增加为1936年的450000万元，商品率达到30%，增长了1.07倍。工农业总产值由1920年的229.98亿元，增加为1936年的306.12亿元，年平均增长1.80%，国民收入由202.37亿元，增加为258.01亿元，年平均递增1.53%，人均国民收入由45.99元增加为57.34元，年平均递增为1.39%，三项指标都在1936年达到旧中国历史上的最高水平。[21]1928年至1936年南京国民政府工业增长率为8.4%，而随着相关制度效应的发挥，南京政府十年时期的后半期即1931至1936年工业增长率高达9.3%，国家资本主义经济和民营经济的发展推动近代中国工业化的前进，到1936年中国近代机器工业的产值约为33.19亿元，是1920年10.66亿元的2倍多。虽然南京政府致力于发展国家资本主义经济体制，但直到1936年底，国家资本工业总额只约占当时全部工业的15%，推动工业化发展与进步的主导力量仍是民营经济，民营经济机械化生产程度较高，对中国工业化的推动发挥着重要作用，十年间中国工业的产品总值指数及其净值总数增长较快。[22]
与清末、北洋政府相比，南京政府通过经济、法律和行政手段，从商品、流通、货币市场入手，扩及生产、消费领域，直接干预与间接干预相结合，调控手段呈现多元化，大量法律法规对产权的保护以及减少交易费用，促进经济绩效的提高。当然中国仍是落后的农业国家，任何国家的制度变迁改革，都会遭到既得利益集团抵触，也存在一些无效率的制度并约束经济绩效发挥。南京国民政府十年时期之制度变迁同样存在一些无效率的制度，一定程度上约束了其经济绩效发挥，导致南京政府时期工业化程度与民营经济发展程度受限。与当时世界发达资本国家相比，中国仍旧是一个落后的农业国家，自然经济与半自然经济仍是其主要经济形态。
（二）市场调节空间之深度与开放度提高
南京国民政府前十年时期，由于经济法规制度朝现代化改进，以及新式交通运输业的发展，导致商品流通成本降低，市场交易成本下降。随着工农业恢复性发展，国内市场规模向纵深发展，市场主体如股份公司与企业资本集团大规模出现。国内市场如商品市场、要素市场（如金融市场、上海房地产市场）活跃，既有金融、股票、房地产等一级市场，亦有证券交易所等二级市场，而随着民营经济与国家资本经济的发展，产品市场也有突破发展。市场有初级到高级市场层次之区分，既有金融借贷、信贷市场与商品交易所，也有活跃的乡村集贸市场，城乡商品流通频繁。市场在配置资源中发挥着基础性地位，市场结构与市场组织得到优化，尤其是农会、商会、同业公会等市场中介组织的作用，这些都在经济增长过程中起了重要或关键作用。
对南京国民政府十年时期的经济建设，根据吴承明研究，十年期间国内市场与国际贸易进一步扩大，1936年全部国内埠际贸易额约达47.3亿元，比鸦片战争前的长距离贸易约增长43倍，1936年中国进出口贸易出现恢复性增长。随着民营资本与国家资本爆发式发展，市场开放度和企业竞争的自由日益提高，国内外商品市场、要素市场等结构呈现多样化与层次化发展，传统中国社会国内外市场长期被限制性发展得以突破。这时期市场发展最鲜明的特点，是市场主动性增强，摆脱了传统社会以及清末以来的被动状态，由于产权制度的逐步完善，商品、要素、金融、资本等市场在政府主导下飞跃发展（如股份制企业大与证劵交易所的大量涌现），市场价格机制发生作用，较好地发挥市场调配、优化社会资源的作用，并反过来影响政府调控社会经济政策，形成了政府与市场双向互动局面，成为旧中国市场最为活跃的发展期。
五、历史启示
（一）大国中央政府威权与政治稳定对经济落后国家的重要性
当代中国历史的风云际会，当国家重担的接力棒从清末、北洋传递给南京国民政府时，中国已在半封建半殖民地社会的泥潭中深陷八十余年，内外战乱与频繁天灾导致的社会失序、动乱与经济落后已成常态。尽管客观环境造就的孱弱无力北洋政府，却无意中促成旧中国第一次经济发展黄金期的出现，但清末、北洋政府以来中央权威式微，政府在经济社会发展的无所作为是显而易见，当时中国经济社会可有序且更快更好发展的机遇却丢失。在内外交困中接手北洋时代的南京政府，无法回避内外交困的困局，其政权的稳定与巩固，取决于民国以来国内乱局的改革成功与否，而重建中央政府威权与巩固社会稳定，则是南京政府政治经济改革的首要前提。南京国民政府在军事统一全国后，通过制度与立法保障和国家资本主义政策，重构中央政府调权威，强化政府调控经济社会发展职能，推进经济、政治、社会改革，对市场发展失灵之处加以有效适时干预。结果，顺应了时代发展需要，有了比之近代中国发展第一个黄金时期更快、更好的发展，成就了近代中国史上经济发展的最高峰；同时，也有力展示了南京政府权威重构与社会稳定对经济发展的重要性。将这经济发展管理职能的转型视为“封建专制”显然也是不准确的。正如有学者所言，民国时期经济发展的关键并不在于土地的平均重分（其长期效果往往是负面的），而在于政治、经济、法律制度变迁引起的交易效率的改进，对财产权和自由契约、自由企业的保护，这方面的改进会促进分工网络的扩大和生产力的进步。[23]
（二） 制度变迁中的政府与市场调适关系
1927至1937年间，南京政府根据北洋以不定期中国政府管理职能“缺位”而“失灵”问题，采取当时世界风行的国家资本主义发展模式，强化中国政府主导管理经济社会的权威，推动制度变迁影响市场发展。结果，市场在资源配置中的基础性地位而经济得到较快发挥；反过来，不断发展的市场与技术进步则促进政府深入改革，不断进行经济各方面调整，优化政府决策；政府与市场之间存在明显的双向互动关系，尤其体现在资本、金融等市场方面，显示了亦与清末、北洋政府时期显著差别所在，成就了近代中国史上经济发展的最高峰。诺思指出，国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源；[24]哈耶克亦言，政府是不稳定的主要根源，要防范政府。就1927至1937年南京政府主导制度变迁而促进的市场发展与经济增长的实质而言，它是近代中国制度变迁中政府与市场关系互动与不断调适的历史结果。总结该时期政府与市场关系的历史经验，就是让市场在资源配置中起决定性作用，同时政府必须是担负应有经济社会管理职能的服务型政府，即政府不能“越位”取代市场功能，也不能“服务”“缺位”失职。这就是诺思所谓经济增长中的政府“必不可少”和哈耶克对政府“要防范”的“越位”与“缺位”问题，也是当前中国政府转型改革置于“放权”与“增权”四字的重要性。
（三）专家精英参与制度设计和决策减少了试错成本
1927-1937年，南京国民政府制度变迁具有的另一个明显的特点，是它与古代历朝文人治国不同，将大量专家智囊团在南京政府法制现代化引领下的制度变革过程中发挥了重要作用。为摆脱南京政府建立之初“武人”政治状态，1932年11月，南京政府成立国防设计委员会，蒋介石任委员长，其他委员大部分是欧美留学归来的博士，大都是大学教授、社会名流、金融实业界领袖或技术专家，如胡适、傅斯年、钱端升、张嘉璈、吴蕴初等。这些专家在1935年国民党五大之后担任各部部长或处长，被称为“专家内阁”。[25]这些学界、商界精英为南京国民政府经济改革、法律、教育改革等事业献计献策。专家学者与精英们集思广益，既弥补了南京政府对欧美制度信息缺乏，又直接或间接参政以及参与政策的制定过程,减少了试错成本，有利于政府各项决策的理性化，有力推动了南京政府十年经济改革与经济建设的进程。
The Economic development under the dominant of government
-- Study on the adjustment relationship of the Nanjing National Government and market between 1927-1937
Wen rui ,Zhou Hai-yan
(1. Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang 330013；
2.Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang 330013,China)
Abstract: The Economic development under the dominant of Nanjing National Government had some obliged features,and also it had been the continue breakthrough of Chinese Restraining Commerce in the past two thousand years.The government constructed a modern financial system ,strengthened the control of national resource management,promoted the protection of free contract ,free enterprise and property rights and activated factor markets,production markets through the system and legislation and state capitalist policies,which promoted the development of new industries and traditional agriculture revitalization.The openness and freedom of markets pushed forward the activity of financial markets,commodity markets and land market.The rural revival caused traditional agriculture to modern transformation,
The free opinion,the farmers’associations,the trade associations and other civil society organizations protected the economic development,and also it helped the optimization of the government’s decision-making. It has been a two-way better interaction between the Nanjing National Government and the market,which produced the second Golden Economic Age in Modern China. A large number of experts and elites participated the system design which reduced trial and error costs,the timely and effective government intervention with market,the market-based allocation of resources,which has great reality significance for contemporatry China.
Keywords: the Nanjing National Government;government control;market adjustment;economic development
