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温锐/范博:当前农村农地确权三个层面聚焦“还权赋能”
作者:  来源:  发表时间:2015-06-12  点击:

当前农村农地确权三个层面聚焦“还权赋能”
温锐 范博
人民日报:《内部参阅》2014年第29期(2014.7.25)
[摘 要] 目前江西农村以“还权赋能”为核心的农户土地确权改革主要聚焦于三个层面:(一)给农户“还权”的土地承包经营权确权“确”的是“短期之权”还是“长久不变”之权;(二)新政给农户土地所赋的“抵押担保权能”是给“承包经营权”还是仅给单一的“经营权”;(三)农地确权模式是立足“确权确股”为主还是“确权确地”为主。面对国家全面深化改革的大潮,江西应在上述三个关键层面准确把握改革创新空间与先机,为江西经济社会的可持续发展占据制高点。

[关键词] 农地确权;长久不变;抵押担保;流转主体

        今年以来,就全省农村土地的确权颁证工作,江西省委、省政府从总体要求、基本原则、工作进度、工作程序、试点选择、保障措施等方面做了精心部署。 全省市、县、乡镇、村全面进入试点阶段,工作有序地开展,创造了许多新鲜经验。然而,我们在实地调研中发现,目前,我省正在进行的农村土地确权颁证中,有三个问题迫切需要关注:(一)强制性制度供给的农户土地承包经营权“确权”,“确”的是短期之权还是“长久不变”之权,认识有误;(二)赋予农户土地的“抵押担保权能”是给“承包经营权”亦或仅给“经营权”,需要准确认识与全面把握发展方向;(三)农地确权是“确权确股”为主还是“确权确地”为主,关键在于把握农民成为土地流转主体。江西如能在上述三个层面拿捏得当,便可能在目前全面深化中国经济与社会改革中拓展创新空间,占领改革制高点。

(一)农地确权是“确”“长久之权”而非“短期之权”

在本次确权颁证工作的调研中,常常听到或普遍的认识是,本次土地确权,是“确”第二轮承包之权,或者是“确”以往的“三五年调整之权”。前者的理由是,目前农村土地正处在第二轮承包期间,中央又没有明确的规定,自然就只能是“确”第二轮承包之权;后者的理由是,以往许多地方都三五年调整一次,已经成了约定俗成的惯例,确权后不再调整土地,对人口发生增减变动的农户是不公平的,会遭农民反对,应按照农村惯例和农民意愿行事;共同的意见是即便确了权也不会强化农民对土地的重视。于是,此次轰轰烈烈的“农地确权”便成为“确”“短期之权”;这种意识指导下的行为结果是,经过确权之后,江西部分地区的农民现有的土地承包经营权将与确权前完全一样仍处于不断的变动之中。那么,这次为深化农村土地制度改革耗费巨大人力财力的“确权颁证”还有必要吗?其意义又将何在?政府的公信力也将受到质疑。显然,出现上述问题应是对该项政策的认识和解读有误。
首先,国家这次为农民手中的土地“承包经营权”“确权颁证”,是贯彻2004年保护私有财产权益新宪法和国家发展适应市场经济、推动政府职能转型改革的制度选择,是针对改革开放以来农民手中的土地“承包经营权”不断被分配调整、难以稳定,进而损害农民财产权益和影响整个经济社会发展的重大改革措施,是国家完善财产权制度的强制性制度供给 。它的目的是通过这次 “确权颁证”,切实保障农民土地的“承包经营权”财产权益“长久不变”,让农民及其它有志于农村和农业领域的创业、创富者放心。因而,“确权颁证”的制度供给应做到全覆盖,不能因农民某个个体或群体意见而有例外。
其次,随着国家法律法规的逐步完善以及政策的发展,农民手中的土地承包经营权已经明确为“长久不变”之权。1993年,国务院针对农村承包地不断调整问题就明确提出:在承包期内实行“增人不增地,减人不减地” ;1997年进入第二轮承包期,中共十六大与江泽民均强调:“30年不变,30年以后也没有必要再变” ;温家宝在2005年回答中外记者说:“15年不变,30年不变,就是说永远不变” ;2007年《物权法》颁布,将农民的土地承包经营权确定为具有“绝对排它性” 和与所有权之“对抗性” 的“用益物权”,并明文规定“30年后继续承包” ;2008年和2013年的中共二个三中全会《决定》则先后进一步宣示与强调:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。因此,目前我省和全国正在进行的土地确权,无疑是确“长久不变”之权。
再次,目前的“确权颁证”工作,目的是保障农民土地承包经营权的“长久不变”。只有承包经营权“长久不变”,土地承包经营权的诸多权能才能得以实现,使农民及其农村建设者回归“恒产”与“恒心”的常态,才能真正达到这次确权颁证的目的,这也是“还权赋能”的基础。这不仅不存在不公平问题,而且是调研中所了解到的绝大多数农民长期的真正意愿。
第四,产权经济学与《物权法》均告诉我们,私有财产权具有“独占性”与“绝对排它性”,其归属问题是不能由别人讨论与投票决定的。农民的土地“承包经营权”为《物权法》定性为具体农民的“用益物权”,成为具有“绝对排它性”和拥有与所有权“对抗性”的私有财产权属性,即表明其权益归属既不需多数票决,也不要每一个个体同意;否则,就是侵犯、剥夺他人财产权益的行为。
综合上述分析,目前我省农村土地确权中出现的“确”“三五年之权”或“第二轮承包后期之权”的观点,显然存在认识有误问题。因此,在全省农地确权颁证的实践中,我们的党政领导干部应该首先明确,现在对农户土地的“确权”,确的是在《物权法》赋予的“用益物权”基础上由中共二个三中全会增加且反复强调的“长久不变”之权。

(二)承包权、经营权均可抵押担保,而非仅仅经营权

中共十八届三中全会进一步明确赋予农民土地承包经营权“抵押、担保权能” ,打破了农民土地承包经营权及其它生产要素实现市场优化配置的“禁区”。目前江西在土地确权中仅将“抵押担保权能”赋予给农民土地“承包经营权”中的“经营权”而非整体的“承包经营权”。综合研读三中全会和今年1月19日与4月22日两个《若干意见》 ,我们认为,将“抵押担保权能”局限于“经营权”,既有认识的不准确,也有全面把握改革发展方向的不到位。
1.“抵押担保”是三中全会赋予农民整体的土地“承包经营权”而非仅其中单一“经营权”。中共十八三中全会《决定》第20条明确申明:“赋予农民对承包地……承包经营权抵押、担保权能,……鼓励承包经营权在公开市场上”流转。在这里,文本表述清晰:一是抵押担保权能明确赋予给完整的“承包经营权”,而非仅另行分离出来的“经营权”;二是“承包经营权在公开市场上”流转。随后,在2014年中共中央、国务院一号文件及国务院办公厅4月22日金融服务“三农”的两个“若干意见”中,先有“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”意见, 而后又在 “创新农村抵(质)押担保方式”的专项条款中,明确要求“制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法”和“开展试点”,而且还进一步提出以“承包土地收益权”等为“标的”开展“新型抵押担保” 。在这里,土地“承包经营权”与“经营权”的抵押担保显然都在试点探索之列。
2.农地抵押担保权能是目前深化中国农地改革的突破口。本来,物权法赋予农民的土地承包经营权,是具有“排它性”和与所有权“对抗性”的“用益物权”,就已具有了“抵押担保权能”, 只因当时该法又另行明确规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不能抵押;结果,尽管表面上农民土地权益充分,政府还反复鼓励农民流转土地并督促金融机构向农民贷款,但因土地承包经营权有禁止抵押担保的特别设限,农户土地承包经营权及其它生产要素便无法实现自主优化配置和通过市场在城乡间市场化流转,只能陷入小范围且短期性(一、二年或三、五年)租赁与转包层次的低价值流转困局,并成为中国农村改革深化的重要瓶颈。鉴于此,十八届三中全会进一步明确赋予农民土地承包经营权“抵押担保”与“在市场上公开”流转的权能,作为打破农地流转困局的突破口,如再将抵押担保权能局限于“经营权”,就无异于给当前深化农地改革“封口”和消解农地改革新政的动力。
3.抵押担保局限于“经营权”将致农民权益三方面受损且无法解决融资难题。首先是农民的财产权益受损:“经营权”抵押担保论者将农户整体的土地“承包经营权”分为“承包权”和“经营权”,再将抵押担保权能设限于“经营权”,剩下的“承包权”就因失去抵押担保的市场“激活”而丧失担保财产权能而成“死物”,农户土地承包经营权的整体要素价值便不仅丧失增值收入,而且已有价值也将贬值或被低估;同时,将导致农户附着在“承包权”上应得的主要土地财产权益“虚拟化”而难以得到兑现。这使农户失去自主优化配置生产要素的主要权利,阻碍农民土地承包经营权的顺畅流转,影响承包经营权人的择业自由和转业自由。其次是农民应有的承包经营权益在流转中受损:如“承包权”设限于不能抵押担保,农民的土地承包经营权流转就只限于以“经营权”获得“租赁”租金而已;如果这时将承包经营权整体流转,导致的只能是“贱价”出让,这将大大减少农民土地的流转收入。再次是加大农户土地流转风险:主张“经营权”抵押担保者原意是想通过“经营权”解决银行贷款问题;然而,其结果却只有两种可能:一是那些本就拥有“承包权”与“经营权”的农户,他们原来两权一体都难以得到贷款,现在仅以“经营权”还能得到贷款吗?二是通过土地流转租赁农户的土地进行现代农业经营主体,仅以租赁来的“经营权”也难以贷到款?即使银行迫于政府压力给予贷款,当抵押人无法履行偿贷义务时,当然就应该由政府兜底承担风险;否则,土地“承包权”人就得承担风险;这不是给农民加大土地流转风险吗!
4.承包经营权的抵押担保不会触碰农民的“底线”。 “经营权”抵押担保论者认为,承包经营权整体抵押一旦放开,会使农民失去负有生活保障功能的土地。在这里,“经营权”论首先应正视的是:目前江西(包括全国绝大多数)农民是苦于没有土地还是土地“宝贝”无法生财?是苦于生存挣扎还是寻求发展?目前江西农民收入60%以上已来自非农渠道;农民打工或被雇佣务农收入则在100-150元/天,妇女也在80元/天左右;江西农民人均一亩多地,以租赁论,所获年收入三到五百元左右 ;目前中国粮食处于买方市场,所谓的土地保障能给农民的只不过是他们进城打工五六天的收入!如果这就是土地保障功能,这未免也太低了吧!更何况现在农村社保体系也已初具雏形。而开放抵押担保权能,是给农民多一种稳定的土地担保财产权;同时,作为理性经济人的江西农民,并不意味着他们必然都会选择抵押贷款,早已开放的林地抵押流转,已对此作了很好的例证。我们应该对农民能够理性地行使这一权利给予充分信任,相信农民自己定会比政府做出更适应自己生产生活的选择。
总之,在贯彻三中全会赋予农民土地承包经营权“抵押担保权能”的确权改革中,将赋予农户土地“承包经营权”的“抵押担保权能”设限于“经营权”而非整体的“承包经营权”,是对农民“收权消能”的僵化认识。它既不合三中全会和国务院二个相关实施意见有关深化农地制度改革的文本规定和精神,也不符合当前农地改革“还权赋能”的核心目标;不仅不能保障农民的土地权益,而且还导致农民土地权益的严重受损。因而江西农地的确权改革,应该明晰“抵押担保权能”是赋给整体的土地“承包经营权”的发展方向,先行实施土地“经营权”抵押担保模式”以及以农业机械设备、运输工具、承包土地收益权等为标的的多种新型抵押担保模式;同时,进一步探索整体土地承包经营权的“抵押担保权能”实施方式,全面推动土地承包经营权流转的市场化与多元化发展。

(三)让农民在三种确权模式中自主选择

我们在调研中了解到,在基层干部与部分专家的视野里,“确权确股”模式是首选或最为称道的选择,原因是:确权确地后将更不利于土地流转甚至影响土地流转与规模经营;不利于高标准农田建设;不利于引进现代农业经营主体;不利于政府征地;已工业化、城市化的地方确地难度大。无疑,如以既往已有的倾斜式、跨越式快速发展模式角度看,以将家庭农户经营甚至包括家庭农场咬定为所谓“小农经济”而影响经济社会发展的传统思维论,以农民都是依恋土地、安土重迁的传统观念或“钉子户”(见于县乡文件中)的视野论,在这种防范(防农之权)农民权能思维下以“确权确股”为确权首选模式也是可以理解的。
但是,如果我们承认,目前全省已流转的土地80%由农民自发流转;农民也是具有利益最大化的理性经济人;有多少农民目前身跨城乡两处而生产生活不便却又无法就自己那一小块土地作出最佳理性选择;有多少创业农民、包括大学毕业生、城乡工商业者苦于土地财产权益的长期不稳而无法从事农村、农业创业投资;农业经营的规模也不是越大效益越好而应是具体生产要素下的“适度规模”;农民不论贫富其生产生活也应有多样性选择权利而不是以一个模式克隆(这是调研中一位女村支书告诉我们当前农民在土地流转选择中的一些正常性思考)等等;则又是另一种思路。其实,换谁都知道,上述问题的症结,都不是农民获得了应有的土地权能而作出的理性选择所致;恰恰相反,是我们长期以来把农民的土地及其自主选择的权能剥夺得太多。
江西特色的确权模式选择,它既要贯彻中央政府的基本要求,同时更要考虑江西工业化、城市化发展滞后的经济现状;既有发展现代适度规模经营的要求,更有省测绘局现代摇杆测绘技术对农地确权工作可给予“确地”同时“确股”的测绘技术支持;既要重视现代经营主体的经营效益,更要保障农民土地权益以让农民放心流转;既要保护好耕地与环境资源,更要重视农民作为土地流转主体具有自主优化配置生产要素的积极性。因此,在有省测绘局土地测绘技术和现成数据对农地确权工作可给予“确地”和同时“确股”的有力支持条件下,为真正让农民放心和使农民真正成为土地流转主体,兼顾经济社会发展中新的不确定因素,建议我省农地的确权模式,可采用“确权确地”、“确权确股”和“确权确地确股”三种模式,并根据农民意愿自主选择其中一种模式;只有“城中村”、“城郊村”、“园中村”、集体净资产较多、经济发展较快且有长期稳定收益的村(组)、或即将撤村建居或实行撤并的村(组),可考虑以确股为主。

结语:依法行政与法无禁止即可行相结合,推进改革创新

承接我国改革开放以来长期推进的农村土地改革成果,当前以农户土地确权和推动农村生产要素流转所展示的“还权赋能”改革与创新,主要集中在给农户土地承包经营权的确权是“确”“长久不变”之权还是三五年或十余年间的“短期之权”、“抵押担保权能”是仅向“经营权”开放还是整体运筹向完整的“承包经营权”开放、农地确权模式选择是“确权确地”或“确权确地确股”为主还是“确权确股”为主三个层面,体现为给“谁”确权、以“谁”为主体确权和如何真正给农民“还权赋能”的博弈。我们认为,江西这次农地确权改革,应在三条底线之下,紧扣“还权赋能”核心,将依法行政和法无禁止即可行有机结合,以“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅……充分激活农村生产要素潜能” 为目标,把握好上述三个层面的利益博弈度和关键创新点,从而为江西经济社会的协调、可持续发展抢占制高点和赢得新机遇。

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